Il faut maintenant très vite avancer pour dire comment on peut instaurer le droit au logement opposable.

Il y a plus d’un an, je faisais des propositions dans l’ouvrage que j’ai publié chez Jean-Claude Gasewitch « Le scandale du logement ». Elus, acteurs du monde HLM ou du logement, citoyens, nous sommes tous concernés !

« Le scandale du logement » (extraits)

Le droit au logement opposable dans la constitution

Non seulement, l’affirmation, dans nos textes juridiques, d’un droit effectif au logement est une question de principe : il est temps en ce début de 21 éme siècle de reconnaître ce droit au premier rang des droits de l’homme. Mais c’est aussi plus prosaïquement nécessaire à l’action. Alors il y a deux démarches simultanées à entreprendre. La première vise à consolider le statut juridique du droit au logement, finalement introduit récemment dans nos lois et le rendre opposable. Toute personne qui se trouve sans logement où dans des conditions graves de mal logement et qui ayant entrepris les démarches nécessaires sans pouvoir régler son problème, doit alors être en mesure de se retourner vers la puissance publique qui doit lui garantir ce droit au logement. Une telle évolution de notre droit serait une véritable révolution car il instaurerait dans les droits fondamentaux non seulement une obligation de moyens mais de résultats. C’est plus de 200 ans après la révolution française certainement une évolution indispensable. On l’a d’ailleurs en partie réussi dans notre pays avec la santé. Mais là l’affaire est complexe puisqu’il ne s’agit pas seulement d’avoir accès à un service mais à un bien.

Avec la décentralisation, plus encore que par le passé, les collectivités locales sont davantage maîtresses du jeu. Elles peuvent bloquer la mise en œuvre de politiques nationales et indispensables à la solidarité collective. On le voit lorsque certaines d’entre elles refusent ou trouvent toutes les arguties juridiques pour ne pas réaliser de logements sociaux sur le territoire de leur commune. Parfois aussi l’Etat ne dégage pas les moyens financiers suffisants pour accompagner celles qui veulent faire. Et cela crée ainsi une sorte de déresponsabilisation face à des citoyens bien en mal de faire entendre leur voix et surtout de voir régler leur problème. D’un côté l’Etat et la loi doivent fixer des obligations aux collectivités locales afin qu’elles s’engagent des actions indispensables à l’intérêt général .Mais de l’autre, l’idée de l’opposabilité des droits est aussi un moyen de mettre chacun devant ses responsabilités, de faire pression pour que tous assument leurs devoirs au regard de la solidarité nationale. L’opposabilité doit également permettre de traduire en justice la structure publique défaillante.

Devant la multitude de blocages, la complexité des acteurs, l’impuissance collective à régler les problèmes j’ai acquis la conviction que le sursaut ne viendra que d’une exigence majeure s’imposant à tous: assurer le droit au logement vraiment!

Alors que multiplient des réformes constitutionnelles à tour de bras, nos législateurs et nos gouvernements n’ont toujours pas trouvé le temps, le courage d’y introduire le droit au logement. La décentralisation y est désormais reconnue, le principe pollueur payeur y a fait son entrée pas le droit au logement !

Ce droit n’est d’ailleurs apparu qu’en 1982 dans nos lois, confirmé en 1989 après que la droite l’eut annulé. Chacun sait désormais que les droits sociaux et économiques sont l’indispensable prolongement des droits de l’homme. De grandes associations qui s’étaient constituées sur l’unique défense des libertés individuelles, de l’intégrité physique et morale des personnes ajoutent désormais à leur combat des enjeux sociaux majeurs. Car sans un élargissement permanent du champ des libertés et des droits, l’humanisme se dévitalise, les sociétés se sclérosent. Certes, le Conseil constitutionnel a qualifié d’objectif à valeur constitutionnelle «la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent», mais une récente ordonnance du Conseil d’Etat estime que, pour autant, le droit au logement n’a pas rang de principe constitutionnel. Consacrer véritablement cette exigence dans la Constitution assurerait aussi un meilleur équilibre juridique entre le droit à la propriété et le droit au logement. Sans remettre en question la protection de la propriété, il faut pouvoir intervenir lorsqu’un propriétaire agit sans respecter l’intérêt général. On peut penser à ceux qui laissent sur une longue période leur bien vacant ou dans un état déplorable, ceux qui laissent dériver certaines copropriétés. Dans le même esprit, la pénalisation du squat eût été une grave erreur. Ce combat doit être aussi européen.

La France avait demandé la reconnaissance du droit au logement dans la Charte des Droits fondamentaux de l’Union européenne. Seule une phrase justifiant des aides pour éviter que les plus démunis se retrouvent sans toit a été retenue. Cela permet tout juste de ne pas appliquer strictement la logique du tout concurrence pour le logement social. Mais si la France veut être à la hauteur de sa tâche historique, elle doit défendre en Europe et dans le monde l’universalité des droits et donc celle du droit au logement.

Rappelons que le droit au logement opposable a des précédents. Les aides personnelles constituent un droit ouvert à toute personne qui en remplit les conditions et peuvent en cas de conflit être réclamées en justice. L’obligation pour le bailleur de louer à son locataire un logement en état décent peut donner lieu à une réclamation de travaux devant le juge, la procédure à suivre étant prévue par la loi. Le refus d’attribution d’un logement social peut être contesté devant une commission qui a un rôle de conciliation, le cas échéant avant passage devant le juge. Mais il faut aller aujourd’hui plus loin par une extension de ces droits.

Une observation tout d’abord : le droit à un logement décent opposable en justice n’a de portée que si l’ensemble du dispositif économique, budgétaire et fiscal nécessaire à une vraie politique du logement et à une production abondante est en place. Il ne s’agit donc pas de remplacer l’effort de la collectivité par une disposition juridique qui serait alors incantatoire mais bien de compléter l’un par l’autre. A contrario on ne saurait attendre d’avoir suffisamment de logements disponibles pour rendre ce droit opposable. Le but est aussi de pousser à la production des logements nécessaires. Ainsi il nous faut aller de façon progressive à cet objectif mais si nous n’engageons pas une première étape, nous n’atteindrons jamais le but.

La première étape aisément accessible consiste à créer la CLU et à améliorer les procédures existantes. Par exemple le droit à un logement peut être mis en cause par l’indécence, voire plus grave encore l’insalubrité du logement. Dans ce cas, la solution n’est pas nécessairement de trouver un nouveau logement pour la famille mal logée mais peut être d’obliger le propriétaire à faire les travaux. Une première action consiste à améliorer la procédure de réalisation effective des travaux lorsqu’ils sont possibles. En revanche lorsqu’ils ne le sont pas ou que le problème réside ailleurs que dans la qualité du logement, voire dans l’absence pure et simple de logement, il faut alors un dispositif qui assure aux mal logés l’accès à un nouveau logement. Enfin, Il ne suffit pas d’assurer l’accès au logement, il faut encore garantir le maintien dans les lieux et c’est l’intérêt de la couverture logement universelle. Parfois aussi la solution réside dans un relogement dans un habitat mieux adapté et moins cher. L’expulsion doit être systématiquement évitée à l’exception des personnes de mauvaise foi.

La seconde étape consiste à rendre ce droit opposable pour des populations particulièrement exposées et qui hélas ne mobilisent pas suffisamment l’attention des pouvoirs publics. C’est le cas de certaines personnes ou familles, notamment les sans domicile fixe. Ils ne peuvent pas toujours accéder à un logement ordinaire. Certains peuvent être réinsérés et accéder à terme à un logement familial. D’autres, et il faut en être conscient, sont trop « cassés par la rue » et ne rentreront jamais dans ce type de logements. Il faut donc commencer par un hébergement durable qui leur permette au moins de trouver un abri et de ne pas se sentir prisonniers d’une solution inadaptée pour eux, mais en même temps leur assurer ensuite l’accès à un vrai logement. En tout cas, cela renvoie aux propositions de production sur l’ensemble du territoire d’une offre de ce type, devenue d’une extrême nécessité.

Qui faire bénéficier du droit de réclamer un logement à l’autorité publique ?

La troisième étape consisterait à donner le droit d’aller en justice pour réclamer le droit au logement à des personnes modestes dont les ressources sont inférieures à un plafond et qui ont des enfants à charge. Le fait d’avoir des charges de famille alourdissant les dépenses du ménage, la priorité consistant à assurer l’avenir des enfants justifient ce choix. Evidemment il s’agit de familles qui seraient actuellement dans des conditions extrêmement difficiles de logement, ou qui n’en ont pas du tout. Il peut s’agir aussi de l’impossibilité pour une personne de rester dans un logement pour raison sociale, par exemple une femme battue. Il peut s’agir enfin d’une absence pure et simple de logement puisque l’on voit actuellement se développer le nombre des personnes qui travaillent mais ne gagnent pas assez pour se loger. Il faut que les familles concernées aient fait une demande de logement social sur un territoire assez large et qu’elles n’aient pas obtenu satisfaction depuis un certain temps.

Se pose la question délicate, du lieu d’habitation proposé à la personne ainsi mal logée. Le plus raisonnable est de s’en tenir à l’agglomération INSEE. Il va de soi que la puissance publique qui serait amenée à garantir le droit au logement doit veiller à ce que la personne puisse accéder à son emploi. Le droit doit être donné aux personnes que l’on vient de citer d’aller en dernier recours en justice mais il doit également être donné pour leur compte aux associations de locataires ou à celles qui militent en faveur du droit au logement. On sait bien que ce sont les personnes les plus en difficulté qui vont le moins en justice pour réclamer leurs droits.

A qui réclamer le droit au logement ?

Deux options sont possibles : l’Etat ou les collectivités locales.

Les associations humanitaires ont en général opté pour l’Etat, qui apparaît comme le garant de l’égalité républicaine et le représentant supérieur de l’autorité, de l’intérêt général et de l’ordre public entendu au sens large.

Mais il existe de nombreux arguments pour le choix des collectivités territoriales : ce sont elles qui connaissent le mieux la demande, elles peuvent se regrouper dans des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ayant la compétence logement, elles établissent le plan local de l’habitat et le plan local d’urbanisme, elles disposent du permis de construire, elles exercent l’autorité sur les offices d’HLM et les sociétés d’économie mixte, elles ont droit à des réservations de logements lorsqu’elles donnent leur garantie financière aux HLM, elles viennent de recevoir la possibilité d’obtenir la délégation des aides budgétaires de l’Etat pour la construction de HLM ou les aides aux travaux pour les propriétaires privés, elles ont la possibilité de recevoir délégation du contingent de logements du préfet, les communes (ou les EPCI) sont redevables de l’obligation des 20% de logements sociaux sur leur territoire. Et il est clair que l’opposabilité du droit au logement doit directement les toucher pour qu’elles construisent des logements en nombre suffisant.

L’Etat ne perd pas pour autant tous ses pouvoirs mais ils sont plus lointains et de moins en moins opérationnels. Il conserve l’enveloppe globale des financements, la législation et la réglementation générale, une tutelle des organismes de logement social qui devient davantage un rôle de contrôle de régularité qu’un rôle d’autorité et d’impulsion. Les préfets, comme l’a montré il y a fort longtemps le sociologue JC THOENIG, ont trop souvent tendance à négocier avec des notables sans se placer en position de force.

Mais en mettant le représentant de l’Etat comme responsable du droit au logement et garant de l’opposabilité, on change fondamentalement la donne car le représentant de l’Etat doit alors strictement faire respecter aux collectivités locales les contraintes publiques qui vont de paire avec les nouvelles responsabilités qu’elles ont acquises. Je propose donc que l’Etat en la personne du Préfet soit bien l’autorité à qui l’on doit réclamer le droit au logement. En revanche ce dernier doit pouvoir se retourner contre la commune d’origine de la personne mal ou non logée s’il n’y a pas les 20 % de logements sociaux ou s’il y a manifestement défaillance de la collectivité locale en question.

L’intérêt du choix de l’Etat représenté par le préfet comme référent est de permettre de résoudre les problèmes à l’échelle d’une grande agglomération car l’Etat y est présent partout et possède des droits de réservation sur l’ensemble du parc. Ces nouvelles dispositions plaident pour l’organisation au niveau de chaque département d’un véritable service public du logement qui serait l’antenne sous l’autorité du préfet, de la nouvelle administration, de l’immobilier et du renouvellement urbain que je crois indispensable à l’efficacité de l’Etat en la matière aujourd’hui. L’opposabilité du droit au logement exige une administration d’action sur le terrain.

Quels moyens pour les élus, quelles limites à l’exercice ?

Il faut prendre toutes les précautions qui évitent que l’opposabilité du droit au logement apparaisse comme un passe droit et spolie d’autres demandeurs, plus classiques. Il faut donc être d’une extrême prudence tant que la démarche ne peut faute d’offre suffisante être généralisée. Le « numéro unique départemental » doit permettre à chaque demandeur de logement HLM d’avoir un numéro indiquant la date de sa première demande, critère dont il faut tenir compte. Le passage devant la commission de conciliation qui examine les conflits relatifs aux décisions de refus doit devenir, comme avec les commissions de conciliation sur les loyers privés, un préalable à une éventuelle action en justice. La médiation pouvant alors s’avérer plus efficace à tout point de vue.

Il faut aussi élargir les moyens d’intervention des élus et du préfet. Ils doivent bénéficier d’un droit de réquisition de tout logement vacant, privé ou social, selon une procédure simplifiée, afin de ne pas se voir refuser les candidats qu’ils proposent. Dans le secteur privé, les logements qui donnent lieu à paiement de la taxe sur les logements vacants seront loués au loyer d’un logement social, le propriétaire qui n’utilise pas sa propriété ne pouvant se prévaloir d’une atteinte à sa propriété privée. Tout logement a une vocation à participer à l’intérêt général. Coté logement social, les organismes ayant des logements sur le territoire d’une collectivité territoriale et sollicités par celle-ci sur le cas d’une famille bénéficiant du droit au logement opposable doivent fournir la liste de leurs logements vacants. Tant que la liste de la collectivité n’est pas satisfaite, les attributions de logements sur son territoire sont soumises à avis conforme des élus.

Par contre des limites doivent être posées pour maintenir la mixité sociale. La désignation de bénéficiaires du droit au logement ne peut se faire dans les ensembles sociaux connaissant un pourcentage important de bénéficiaires de l’APL, par exemple plus de 75% .Il faut éviter de concentrer toutes les familles en difficulté dans les mêmes immeubles.

La procédure, les institutions.

Le recours en justice n’est pas un but en soi mais seulement la conséquence d’une situation de mal logement qui doit être résolue avant d’aller devant le juge. Il est donc proposé d’élargir les compétences du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées. Il pourrait désormais  collaborer avec le service public du logement réparti sur l’ensemble du territoire, contribuer à la conciliation préalable à toute action en justice. Enfin pourrait être renforcé son rôle de proposition en ce qui concerne le logement indigne, le droit à l’hébergement et plus généralement le droit au logement.

Ces propositions qui méritent d’être largement débattues constituent l’amorce, déjà ambitieuse d’une mise en œuvre effective du droit au logement opposable qui pour atteindre son objectif devra d’ici moins de 10 ans devenir opposable pour tous.

Le scandale du logement, Août 2005